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　　、希望六、选择社区计划等政策工具，揭示美国住房政策由政府主导建设向市场化、公私合作与社区整合模式转型的内在逻辑。以北卡罗来纳州达勒姆市的“达勒姆之选”项目和2024年区划调整为案例，探讨可负担住房项目与土地使用管制、社区更新及地方治理之间的互动关系，分析其在城市快速发展背景下面临的机遇与张力。在此基础上，结合中国房地产行业当前所面临的结构性调整与可负担性问题，本文讨论美国经验对中国住房制度改革的启示，认为多元化融资机制、非营利主体参与以及以社区为导向的综合治理路径，对推动中国住房体系的可持续转型具有一定参考价值。

　　美国的可负担住房体系起源于《1937年住房法》（U.S. Housing Act of 1937，又称Wagner-Steagall Act）。该法被视为“美国国会史上最重要的社会立法之一”[2]。它首次将公共住房制度化为联邦—地方二级架构，并开启了此后几十年围绕公共住房、城市更新、租赁补贴的政策演化线]。在全球住房政策史上，该法虽然不是最早由国家推动的大规模可负担房屋法规，但作为首个在国家层面确立公共住房制度的法律，被广泛作为各国住房政策比较的参照点[4]。

　　1930年代的美国正深陷大萧条泥沼，城市贫民窟条件恶劣，住房危机凸显。罗斯福政府推动联邦社会保障体系建设时，《1937年住房法》就是其中一部分。为此专门成立了美国住房管理局（U.S. Housing Authority）来负责分配和管理联邦资金、监督项目标准、推动地方成立住房管理局。1937—1942年间累计接管了约13万套低租金单位，公共住房项目减轻了部分低收入家庭住房压力。多个研究指出，公共住房与公共建设的支出和建造能带动就业和经济活动，对城市经济恢复也能起到一定刺激作用[5]。

　　1974年住房政策的转折不仅源于公共住房集中贫困与隔离的弊端，也与联邦财政环境密切相关。越战支出以及林登·约翰逊政府时期的“大社会”（Great Society）改革计划——一系列旨在扩大社会福利、反贫困并促进社会公平的联邦政策——显著加重了财政负担，使联邦难以维持大规模建设拨款[9]；同时，既有公共住房老化严重，维修和管理成本不断上升，进一步加剧了财政负担[10]。在此背景下，政府转向成本相对更低、灵活性更高的住房券制度[11]。因此，财政压力与维护困境不仅是政策转折的背景，更是市场化住房补贴模式确立的重要推力。

　　具体来说，联邦财政部通过国税局（IRS: Internal Revenue Service）给各州分配税收抵免额度，开发商通过向投资者出售这些抵免获得资金。税收抵免降低了开发商和投资人的实际成本，使得建设可负担住房在财务上可行，并将原本主要依赖政府出资建造或管理的项目转化为私营部门愿意进入的投资领域。项目由私人开发商、投资者与非营利机构合作开发，通常采取有限合伙或公司形式运营，注重地段选择与物业管理，避免了传统公共住房“贫困集中”和维护困境。

　　进入21世纪，随着经济和社会的发展，“希望六”推动的可负担房屋项目因忽视教育、就业和社区服务等更深层次问题而遭到批评。为突破这些局限，2010年“选择社区计划”（CNI: Choice Neighborhoods Initiative）启动。该计划强调在重建的同时，将提升教育质量、改善治安状况、提高就业机会和完善社会服务纳入整体社区振兴战略。CNI体现了从住房项目到社区整体振兴的政策深化[17-18]，明确标志着住房政策开始跨越单一领域，走向跨部门协作与全面整合。

　　从资金情况看，美国可负担住房供给已从单一的政府出资建房和政府出自补贴形式，过渡到典型的“多元主体+多层级合作”模式。其基本逻辑是联邦政府提供资金和制度框架，州和地方政府负责具体分配与监管，非营利组织和私营开发商共同承担开发与运营任务。政府资金和政策吸引商业投资进入可负担住房市场，在一定程度上缓解了联邦财政压力；该融资与治理模式长期通过公私合营机制（PPP: Public-Private Partnership）运行，并结合税收激励、补贴和地方规划等政策工具，共同实现可负担住房目标[3]。

　　当今美国的可负担住房体系运行机制大体遵循“联邦设框架、州分额度、地方执行、社会多元参与“的模式。联邦政府通过住房与城市发展部和国税局制定政策并分配资金或税收额度；州政府负责分配低收入住房税收抵免的额度并协调资源；地方政府和公共住房机构（PHA: Public Housing Administration）执行住房选择券、管理公共住房以及申请“选择社区计划”（CNI）；社会部门包括非营利组织、社区土地信托（CLT:Community Land Trust）和私营开发商，参与项目开发与长期运营。其中，2010年启动的CNI强调住房、教育、治安和就业等要素的综合整合。虽然其规模远小于LIHTC和Section 8，但它推动了“社区整体振兴”的治理逻辑，代表着思维模式的全面提升（图1、图2）。

　　第二类是补充与创新工具，其资金多来自联邦专项拨款并辅以地方配套资金，如CNI提供有限的启动性拨款，旨在发挥示范和引领作用；公共住房则由HUD资助和PHA管理，近年来以改造和重建为主。第三类是社会与地方机制，其资金来源更加多元，主要包括地方财政资源、社会资本与非营利部门投入。其中，CLT通过“土地公有+房屋有限产权”的方式实现长期可负担，同时，非营利组织、慈善基金、市政债券和地方住房信托基金等，也为可负担住房项目提供了重要的补充性资金支持。

　　美国的可负担住房项目通常依赖复杂的混合融资结构来实现落地。单一的资金渠道往往不足以支撑项目，因此开发商、地方政府和非营利组织需要同时整合多种来源。例如：在新建项目中，最常见的做法是以LIHTC税收抵免作为核心融资工具，吸引私人投资者出资；同时叠加联邦预算类补贴（如Section 8项目补贴或租赁补贴）、州和地方的住房信托基金、市政债券，甚至慈善基金会或企业捐赠[18-19]。对于涉及社区整体改造的项目，还可能利用CNI拨款作为启动资金，进一步撬动公共和私人资本的投入[20]。

　　非营利组织在可负担住房体系中扮演着多元化的角色，既包括以社区为基础、项目规模较小、主要依赖志愿劳动与慈善捐助的非营利住房提供者（即“志愿驱动型、小规模住房生产者”），也包括通过LIHTC融资参与大型开发的专业化非营利开发商。前者以仁人家园（Habitat for Humanity）为代表，依托志愿劳动和慈善捐助，主要提供小型、低成本的自有住房单元；后者则与私营开发商、投资者合作，利用LIHTC和地方补助，承担规模化租赁住房建设。

　　达勒姆（Durham）位于北卡罗来纳州中部，是北卡罗来纳州三角区（RDU: Raleigh-Durham-Chapel Hill）的重要城市。历史上依托烟草、纺织和铁路工业繁荣，近20年来，依托杜克大学的研发实力与科研转化能力，当地的医疗与科技产业快速成长。随着科技与教育产业蓬勃发展，城市人口持续增长，带来住房需求上升与可负担性恶化。房价与租金的上涨对中低收入群体冲击尤甚。在这一背景下，“达勒姆之选”（Durham Choice）综合改造计划和2024年达勒姆市区划调整（rezoning）成为改善该区域风貌和可负担住房的重要措施，既呼应了全国可负担住房政策，也回应了本地居民需求。

　　最后，“达勒姆之选”强调社区整体更新。项目除住房外，还建设了社区中心、公园和游乐场，并通过由住房管理局或市政府引入、负责“居民服务与能力建设”的专业机构或非营利组织提供以综合能力提升项目（ASCEND: achieving self-sufficiency, community engagement, and new directions）为代表的服务，重点涵盖教育支持、就业准备与健康促进，改善居民获得公共资源与向上流动的条件。这正是HUD在CNI中通过改造方案指南及其配套模板所强调的，以“住房—社区—居民能力建设”为核心的综合振兴路径[24-25]。

　　在这一过程中，社区居民和非营利性组织都反映出强烈不满和对未来的担忧，并对社区的长期稳定性提出持续质疑。他们的声音也影响了部分议员的立场，致使投票结果接近分裂。这些争议体现了地方政府在推动住房供给扩张与土地高效利用，以及维护既有社区生活质量并控制开发负面影响之间的结构性矛盾。这些对生态、交通、开发节奏与社区沟通质量的不满，促使政府议会在之后的议案审核中更加谨慎；直接结果就是2025年8月，议会以5:2的比例驳回了海蒂文化历史广场（Hayti Heritage Square）的区划调整申请，并要求开发方在6个月后提交修订方案，重新进入审议程序。

　　自1998年全面取消福利分房和住房分配货币化以来，中国房地产快速成长为国民经济支柱产业。1990年代末—2007年，商品房市场化确立并推动了城市化，土地财政逐渐成为地方收入核心来源。2008年全球金融危机后，房地产在刺激政策支持下迅速扩张，成为经济复苏的重要引擎。一二线城市房价领涨，三四线年后，房企普遍采取“高杠杆+高周转”模式，推动房价连涨，但也埋下债务和风险隐患。2021年左右房屋价格达到峰值（图4）。

　　2008—2019年间，政府曾多轮出台限购、限贷等调控政策，但未能有效抑制房价与杠杆的上升。进入2020年后，政策重点逐渐从“防过热”转向“防过冷”。中央经济工作会议明确提出“保交楼、保主体、稳市场”，以防止大规模烂尾和市场失速。具体措施包括：专项贷款、降低首付比例、国企收储、保障性住房建设和长租市场发展。调控工具呈现组合化趋势——货币宽松、宏观审慎、财政支持共同发力，强调“去库存、稳预期、促转型”[26]。部分城市房价和成交出现企稳迹象，但人口和信心的长期结构性下行仍是长期挑战，最终结果还有待时间和市场检验。

　　解决房地产困局时首先要思考如何减少地方政府对土地出让金的依赖，可以借鉴美国房产税（property tax）作为地方政府收入来源的模式，有效避免地价与财政收入之间的过度绑定。同时，借鉴美国“土地收益内生化”政策，通过规划制度或土地信托等方式，将土地增值的部分收益直接锁定为住房保障资源，而不是依赖土地出让金进入政府财政后再二次分配。地方财政可以通过房地产税、不动产增值税等稳定税源以及中央财政的转移支付机制来弥补，从而实现住房保障的长期可持续性。

　　美国可负担住房体系中，非营利性组织发挥了第三支柱的重要作用，例如：社区发展公司、社区土地信托和各类住房合作社。这些主体能够长期持有住房资产，降低土地与管理成本，并确保可负担性。相比之下，中国的国有房地产企业、地方城司、公积金管理中心和地方保障房运营公司具备制度转化基础，可逐步转型为“非营利性住房供给主体”。同时，社区组织与公益基金会亦可在资金支持与长期管理中发挥补充作用。通过政策引导和混合融资，中国完全有可能建立起“政府—非营利—市场”三元供给体系，实现住房体系的可持续发展。